lego logo
重新拍賣頻譜的不便真相
2013-03-27

去年底香港2.5G及3G/4G流動服務用戶已超過1000萬,接近「全民上網」。不少人都用手機、平板電腦看串流高清影片。美國聯邦通訊局委員會(FCC)統計,一部智能電話的數據用量比舊式手提電話高24倍,平板電腦更高達120倍;可見流動數據用量持續高速增長,而提供優質流動數據服務的關鍵在於頻譜分配。

本地1.9至2.1 GHz (3G)頻譜牌照將於2016年10月屆滿,通訊事務管理局在去年第一輪諮詢提出三個處理方案,包括(一)容許現有營運商優先繼續使用頻譜、(二)收回全部頻譜重新拍賣和(三)混合方案,把容許各電訊商優先使用三分二頻譜,再將重新拍賣其餘三分一。政府正第二階段諮詢,集中考慮混合方案。結果預計於今年10月公布。

四間持有3G牌照的電訊商、潛在投資者和當局最近透過傳媒各自表述立場。政府一直強調根據《頻譜政策綱要》,商業用途頻譜有競爭性的需求時會以市場主導的模式編配。

四間電訊商一致反對將目前部分頻譜收回重新拍賣,認為它們已作大量投資,做法不合本地和國際慣例,對客戶服務質素的影響嚴重,增加的經營成本會轉嫁消費者;而目前沒有3G頻譜(但有向其他電訊商租用)的中國移動(香港)則強烈要求拍賣。

本文嘗試從不同角度思考重新拍賣現有頻譜的考慮因素,並提出值得商榷之處,以求集思廣益。

經濟理論不能漠視科學限制

流動數據服務質素對維持競爭力十分關鍵。不少科技、創意產業和流動應用的基礎都是快速可靠的流動數據服務。頻譜作為資訊化社會其中一項最重要的基建,對經濟發展有如土地般重要。

但頻譜不像土地或物品般形象化,易於理解。頻譜牽涉複雜的技術問題,任何改動實際上對基站和系統設備牽一髮而動全身,關係到廣大用戶,因此不能單從單純經濟理論去考量。

電訊商能同時服務的客戶量和數據下載速度都受多種因素影響,且容我用個簡單比喻來解釋:好比馬路上的車輛數目(數據使用者和用量)不斷增加,收回頻譜重新拍賣猶如暫時封閉行車線或改路,兩者都會令路面更擠塞,行車更慢。要確保行車暢順,長遠應增加行車線,擴闊路面。

目前政府認為混合方案(優先權頻譜及重新拍賣)較為可取,是基於下列目標:客戶服務延續性、善用頻譜、促進競爭、鼓勵投資和創新服務。然而,對於客戶服務延續性而言,方案對用戶帶來的不便和使電訊市場出現混亂的可能性會否抵銷帶來的好處?

若速度減慢18%,你會接受嗎?

通訊局諮詢時列出的五個考慮因素之中,客戶服務的持續性位居首位。然而現時第二階段政府屬意的「優先權+重新拍賣」混合方案,卻隨時令市民面對不必要的服務間斷。通訊局諮詢文件指由於方案三讓現有3G營辦商保留三分二頻譜,加上牌照到期時預計會有大量客戶轉用4G服務,而估計對數據下載速度幅度的影響「最多是」18%,可把3G服務質素維持於「可接受水平」。不少業界人士都質疑這是否低估。即使這估算準確,市民對電訊服務要求日高,能否接受幾年過渡期出現的通話中斷和上下載數據速度減慢18%?

香港的流動通訊滲透率超過200%,屬全球前列,各電訊商為競爭都盡用手上頻譜。如果要取回他們使用中的頻譜,即他們的客戶使用中的頻譜,結果就是他們能夠為用戶提供的服務和速度,都要被迫降低。

競爭者愈多,必定愈好?

因頻譜持有權不穩定性而增加的經營成本會間接以不同形式轉嫁消費者身上,數據服務價格上升機會甚大;即使不是反映在價格上,亦不代表用戶所得的服務質素能夠保持。過往電訊商引入數據用量限制應付數據用量飆升,同樣情況在頻譜減少下幾乎必然重現,對消費者尤其是科技界的新創企業並非好事,尤其一眾Apps開發者。

從廣大市民的角度,我同意增加流動通訊服務市場競爭和為消費者提供優質而具競爭力選擇。但考慮到可能引致的即時影響,重新拍賣接近不敷應用的3G頻譜是否上策?

各國多採用頻譜交易方式

當局的政策綱要表示政策意向是長遠而言會在本港引入頻譜交易,讓頻譜仿照土地買賣進行轉售交易。早前在立法會回答議員提問時,當局卻指電訊商沒有多餘頻譜,所以不會優先考慮這做法。然而,拍賣頻譜時各家公司取得頻譜的位置和數量都難以控制,有可能出現卡位的情況,頻譜交易機制可以市場機制為電訊商提供彈性和提高使用效益。

全球趨勢是愈來愈多國家採用頻譜交易方式處理到期、未用盡或閒置的頻譜,包括英、美、澳、紐等。連鄰近的台灣都打算效法美國於未來10年開放更多頻譜,並讓頻譜自由交易的方向。政府應該加快研究相關法律和機制,並公開顧問報告和交代諮詢公眾和業界的具體時間表。

長遠而言,隨着經濟和科技發展,生活習慣轉變,如雲端儲存、高清影片等都帶來不斷增長的數據服務需求。各國都尋找方法增加頻譜供應和網絡容量,扭轉頻譜短缺的情形。

美國奧巴馬政府積極重新分配500 MHz不同用途的頻譜(包括政府用途)作流動通訊服務,又提供誘因鼓勵改變頻譜用途,應付數據流量爆炸性增長。研究人員亦正研究應用科技如在流動數據熱點如球場設置大量細小的短程發射器,配合Wi-Fi減低該處的流動網絡負荷。

國際上商業和政府之間共享頻譜的新模式亦日漸流行。美國三家電訊商與國防部最近簽署協議共享政府使用的一段頻譜。歐盟亦正研究相同的形式。政府應留意這些科技和政策創新的趨勢,讓香港與時並進。

總結而言,頻譜作為重要的無形基建,指配和管理政策事關重大,對未來香港的經濟和科技發展舉足輕重,亦影響全港電訊用戶。不論諮詢結果為何,各電訊商都必然會用盡方法維持過渡期的服務質素以免流失客戶。

中間落墨?政治蓋過科學?

當局想中間落墨,一方面避免社會以為政府助財團壟斷市場,又要兼顧要求不同的電訊商;政黨們也許也不想被誤會為幫助財團,但他們也有責任不能讓政治蓋過科學。如果為了政府想面面俱圓而要廣大市民蒙受加價或服務水平下降的代價,是否本末倒置?反而,能否透過調高續牌的頻譜使用費和對頻譜持有者的服務質素要求,以達到各項政策目標?

政府面對龐大的流動數據增長需要增加頻譜容量和供應。以鼓勵市場競爭和使用效率之名將使用中的3G頻譜零碎化、以高價者得原則分配,又不容許市場自由交易,對逾千萬流動電訊用戶是禍是福?這風險我們付得上嗎?更重要的,為什麼要無端冒險?

Office Of Hon. Charles Mok, Legislative Councillor (IT)