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就《2015年結算及交收系統(修訂)條例草案》二讀發言
2015-11-04

科技應用和發展是金融業的趨勢,也是香港維持競爭力必不可少的一環。香港18年前開始使用八達通,到今天越來越多競爭者希望加入電子支付及電子貨幣市場,尤其是利用非接觸式付款技術例如NFC支援電子支付。近幾個月輿論都幾乎一致認為香港較為落後,追不上流動支付方面的國際趨勢。

現行《銀行業條例》或《結算及交收系統條例》的監管制度, 不包括電子和網上儲值支付工具。不論香港、內地或外國都興起手機支付和『電子錢包』,不論是電訊商、零售商還是程式開發商,都投入手機錢包市場改變用戶消費習慣,長遠而言電子支付很有可能更大幅度取代現金。條例要保障消費者利益,但亦不可過分監管,窒礙創新應用發展,兩者之間要搵到平衡。

今次修訂條例將監管範圍由《銀行業條例》規管的多用途儲值咭擴展至多用途的電子支付系統,為零售支付系統建立初步的監管框架,作為香港的未來電子商貿發展的重要一步。作為資訊科技界議員,我對這個發展是肯定的,亦知道政府和金管局的同事花了大量時間預備和這次修訂有關的諮詢和草擬工作。

在草案委員會會議上,很多業界都曾經提及過需要當局解釋的地方。事實上,在草案委員會結束工作後,在本年度復會之前,有不少關注香港支付業務的業界人士,例如從外國來港希望設立電子錢包業務的創業家、為客戶開發電子錢包應用的公司、甚至專門編寫付款和客戶關係管理系統的公司等等,在過去幾個月仍向我表達強烈關注,提出了大量意見。

監管這些支付系統和工具需要確保速度、效率、可靠、穩健,對用戶有保證,但同樣重要的科技發展日新月異,2013年5月諮詢,當時全球以至中國的流動支付服務,論普及程度、技術和市場發展程度和今天相比,都已經有天淵之別,連持分者都多了,變了,所以,諮詢必須持續,我亦要多謝金管局雖然知道法例今天很可能會通過,但仍然願意安排在未來幾個星期繼續與關心法例執行的持分者,特別係金融科技創業嘅公司,繼續聽他們的意見。

這一點值得政府和金管局留意,因為業界不少營運者對條例草案的內容仍然存有疑問和不明確的地方,而隨著發展越來越快,條例草案無法涵蓋的情況亦有可能繼續出現。流動支付業界和開發者普遍有共同的意見是,單憑政府向草案委員會發出的法律觀點和解釋,仍不足以有足夠的確定性,令他們安心營運或找到投資者去投資會面,他們需要的是較為清晰的指引。

我希望借今日的機會再重申,規管制度不應該變成阻礙中小型儲值支付工具/零售支付系統營運者進入香港市場的絆腳石,而應該盡量為不論是銀行界、電訊界或是其他的例如零售商或者APP應用開發者等等,締造公平競爭的環境。這一點當局應該留意,必須要有前瞻性未來經常根據需要作出快速調整,希望修訂條例的實施不會令香港在這方面更落後或添加新的困難。

他們對草案的意見主要有幾方面,希望當局查悉,並在監管指引的諮詢程序當中,幫助金融界、科技界等了解修訂條例的細節,以免監管制度過份妨礙他們的業務發展。

(1) 互聯網服務供應商的法律責任

第8C(1)及(2)款(《 條例草案》第7條)訂明任何人不得明知而促使或以其他方式協助 (包括藉提供網絡或互聯網站連接 或任何其他科技方法 )另一人發行或促進發行無牌的儲值支付工具。任何人無合理辯解而違反此項規定,即屬犯罪。有關條文並沒有規定任何人 (包括互聯網服務供應商或網站運營商 )須驗證由儲值支付工具發行人提供的宣傳或廣告材料的內容和準確性。

這一點其實我在草案委員會會議上已經多次提出,我對政府在不同法例修訂中似乎正在加入不同對互聯網服務供應商的不同法律責任的趨勢表示關注,並多次請政府同事澄清。問題是,這趨勢有違互聯網和電訊商作為中立中介者角色的原則,對未來香港科技、電訊和網絡產業發展環境相當不利。

例如,雲端服務不受地域限制,互聯網服務供應商在提供服務時,有可能間接違反條例;條例內『合理辯解』是否足夠、是否太過缺乏客觀?

(2) 獲豁免工具

擬議新訂的附表 8 第4及5條(條例草案第53條),對在有限的一組貨品或服務提供者內使用或在某些處所內使用的儲值支付工具作出豁免,條件是該工具的儲值金額的款額,或某儲值支付工具發行人所發行的所有工具的儲值金額的總款額少於100萬元。

有業界人士反映,這個100萬元獲豁免牌照的金額實在太低,以百貨公司、商場、展覽場地臨時使用的禮券為例,往往發行的機構並不是貨品和服務的提供者,所以未必能夠視為『單一用途』。然而,假設有一萬個顧客,每個的儲值金額一百元,總額很容易便會超過一百萬而需要申請牌照。他們認為這個門檻很有可能造成擾民。

至於零售支付系統,根據《條例草案》第10條所載的擬議第 4(1)和 4(3A)條,只有符合條例列出的指定情況,例如系統的運作遭受顯著干擾,影響對香港的貨幣或金融穩定,或香港發揮作為國際金融中心的功能有不利影響;或削弱公眾信心構成不利影響;或 (c)導致日常商業活動受到不利影響』,才可得到豁免。當局也在文件中明言『中小型零售支付系統營運商將不大機會符合被金管局指定的情況』,明顯地只是權宜之計,中小企亦擔心這種狀況又是過分缺乏客觀,對新成立的營運商來講恐怕是一大阻礙。

(3) 『發行』和『運作』的定義

在互聯網普及時代,在哪裡發行和運作就更難判斷:一個儲值支付工具怎樣才會被定義為在香港『發行』或『運作』?

如果該工具看起來不在香港發行,但有使用位於香港的伺服器、或雲端服務有一部分處於香港的伺服器內、或者使用一個香港銀行賬戶作為清算,都可以被視為運作,要按照要求取得牌照,這定義會否反而令香港淪為電子支付世界的孤島,香港反而更落後。

(4) 「促進人」的定義

促進發行和促進人的定義是參照現行條例的,但是當套用到沒有實體的儲值支付工具上,有業界人士認為很容易就會當成促進人。例如用戶在增值時,向有關發行人(或其代理)提供有價值代價(例如現金),而該代價的價值決定了該發行人可就該工具作出符合第2A(2)或(3)條的描述的承諾的範圍(即充值的金額),用戶在這個情況下便足以構成促進人。

當局曾在2015年4月提供文件解釋,指出『提供輔助或支援服務以協助儲值支付工具發行人的人士,例如提供收款、付款閘口系統、增值服務及運作支援等,不會被視為「促進人」。』

然而,還有不少其他情況可能出現,例如聯營卡其中一方已經拿了牌照,但是另外的聯營機構提供了很多相關服務如推廣,充值等等,又是否會被視為『促進人』?

由於定義仍需要進一步釐清,為了避免觸犯有關 8B, 8C, 8D 的限制和5年監禁的罰則,我擔心一些提供支援服務例如網絡、會計、銀行等的行業,為了避免因提供服務而而觸犯這些條例,考慮到法律風險,有機會避免向從事儲值支付工具有關的業務的企業提供服務,甚至影響投資意欲。有業界向我表示,在這點明朗化之前會採取謹慎的態度。

(5) 數據傳輸,或轉移個人資料至香港以外的地方

個人資料(私隱)條例第33條有關跨境數據傳輸的規定尚未實施,而政府尚未訂出實施的時間表。當條例草案涵蓋的支付工具是適用於香港以外地方進行的零售活動,便有機會出現個人資料需要轉移的情況。我對此表示關注,並希望當局在執行私隱條例第33條之前必須充分諮詢業界。

(6) 監管指引的諮詢程序

一些小公司向我表示,去找金管局查詢時得到的回覆是叫他們自己找法律意見。有創業家要花大量時間甚至外判研究法律觀點的工作,要花很多時間和金錢才能搞清楚。有一位朋友直言,如果要憑監管者發布一些沒有法律效力的解釋或等待指引中的判斷才能知道能否做業務,監管者的權力或會令儲值支付工具發行人和促進人的投資缺乏保障。缺少清晰的法律定義,會讓本來想在香港發行儲值支付工具的公司退縮,而他們亦很難得到投資者支持,因為一旦觸犯法例的話,面對的監禁和罰款可以非常嚴重。

我希望金融管理專員可在《條例草案》 生效後發出監管指引之前,主動再次向業界和相關的持份者解釋監管指引,明確地回應他們的關注,幫助業界遵守。在《條例草案》 實施之後,我希望當局亦定期、持續地諮詢零售支付業界的意見,了解最新科技發展對合規方面的情況,評估《條例草案》對業界的影響 ,甚至長遠而言考慮以法例附表的形式澄清。

主席,我謹此陳辭。

Office Of Hon. Charles Mok, Legislative Councillor (IT)