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莫乃光議員 – 就檢討《廣播條例》(第 562 章) 檢討電視及聲音廣播規管制度諮詢文件的意見書
2018-05-18

下載意見書

商務及經濟發展局

通訊及創意產業科

條例檢討小組

電郵: [email protected]

莫乃光議員就檢討《廣播條例》( 562 )

檢討電視及聲音廣播規管制度諮詢文件的意見書

 

科技環境及市場情況近年以前所未有的步伐急速轉變,市民的收看媒體內容的習慣不斷改變,政府今次檢視電視及聲音廣播規管制度是否切合科技和市場的發展和政策能否配合現今的經營環境。當局提出四大方向的建議:容許電視電台持牌人有跨媒體擁有權、將「不符合持牌資格人士」相關親屬的定義收窄、放寬非香港居民增持免費電視股權審查的門檻和廢除「免費電視牌照及聲音廣播牌照須由非子公司出任持牌人」的限制。

 

諮詢文件指明要審視規管制度「是否切合科技和市場的發展」,然而實質內容卻是只是回應電視業界訴求,忽視真正重要的開放競爭、提升廣播服務質素以及為觀眾提供多元優質的廣播媒體內容等符合市民期望的改革目標。

 

根據《廣播條例》(第562章)第8(1)及第10(1)條,「行政長官會同行政會議」在核發本地免費電視牌照方面擁有廣泛的權力。就於過程中向「行政長官會同行政會議」提供協助而言,通訊事務管理局有法定責任考慮廣播牌照的申請,並根據《廣播條例》第9(2)條向 「行政長官會同行政會議」提出建議。

 

諮詢文件第六章《發牌機關》建議維持現在以行政長官會同行政會議作為免費電視、收費電視及聲音廣播服務的發牌機關的制度,本人認為政府應全盤檢視有關安排是否仍然合適,並長遠以簡化發牌制度為目標。

 

開放競爭、吸引國際投資是提升廣播服務質素關鍵

 

互聯網的力量不能逆轉,媒體內容的提供已不只局限於電視,社交媒體、OTT提供的媒體內容隨手可得,傳統電視的影響力大不如前,亦已不再是廣告及推廣的唯一媒介,廣告收入和市場佔有率自然下跌。即使沒有引入更多新競爭者,免費電視市場的競爭環境和經營情況本身亦須面對網上數碼娛樂內容的影響。

 

2009年城市電訊(香港電視網絡前身)向政府申請免費電視牌照,籌備多年,在2013年獲知不獲發牌。當年香港電視網絡憑著具創意和質素的劇集製作,甚得市民支持。時任行政長官梁振英主導的行政會議,決定市場不能容納三家新的免費電視台,無視通訊局發三個免費電視牌的建議,只發出兩個新牌照,注重香港電視網絡被逼放棄其投資,以令大量台前幕後的員工被解僱。

 

就本地免費電視行業之成長及發展,當時政府表示『電視廣告市場會受到多項市場因素的影響,難以準確預測其未來發展。因此,在不明朗的情況下,行會採取了審慎的態度作出決定。』

 

當年市民期望有更多新競爭者加入電視市場增加選擇,最終卻因為行政長官會同行政會議在最後審議發牌建議時,採用十一項因素和四大評審準則,運用其廣泛酌情決定權,制訂循序漸進引入競爭的方針,然而並沒有為所作決定提供充分而明確的理由。這偏離政府1998年訂定的開放電視市場政策,即不為發牌數量設立上限。

 

 

數年過去,不論是科技或是市場經已出現重大轉變。Youtube、Netflix等互聯網平台甚至Facebook為主的網台的出現,為難忍十年如一日電視節目的年輕一代提供大量高質素的原創內容。

 

公眾高度關注的紅色資本問題,源於在亞視等個案中,憂慮傷害香港電視行業的健康發展和節目言論多元化。然而,市場現實是香港的廣播行業在資本組合上越多越大陸化,外資紛紛流向新加坡、台灣等市場,本地有意投資廣播行業的資本,買少見少。

 

政府以政策保護免費電視市場阻礙良性競爭,變相容許電視台繼續製作低成本、低品味甚至令人討厭的電視節目。現有的規管制度保護廣播機構而發牌考慮因素難以預料,並不利於香港電視市場吸引國際投資者加入政策和增加市民的選擇。
放寬持牌廣播機構須向通訊局,事先批准外來投資的百分比門檻,一定程度上有助吸引外資投資本港傳媒業。 然而更需要討論的議題應是廣播內容規管如何適度調整以平衡公眾需要和為營運商提供適度的彈性,以及改變發牌機關的制度,提高政策透明度,以吸引更多投資者進入這個高風險、低回報的行業,提供更多高質素的廣播服務。

 

政府角色: 維護傳統媒體利益?

 

  傳統電視媒體面對互聯網挑戰,盈利下降而不斷投訴法例過時繁瑣。政府的角色,應以觀眾和公眾利益為先,而非單純保護傳統廣播機構的商業利益。

 

 

 

政府在諮詢文件之中,多次提到傳統媒體在收視/收聽率和廣告收入市佔率面對挑戰,又說規管制度阻礙創新和減低潛在投資者加入市場的意欲,提出的建議卻傾向維護業界利益。文件第2.14段指:『由於規管制度失衡,加上互聯網平台帶來的激烈競爭,已令傳統媒體經營日趨困難。如這情況持續下去,營辦商的中長期商業前景只會變得更為困難。』
傳統電視台本來就有入屋優勢,政府有何責任維持其競爭優勢?政府關心傳統媒體的經營前景,可考慮適度放寬電視台植入式廣告的規定,而非強行用政策繼續保護。

 

當局完全沒有提出以開放競爭、提升廣播服務質素以及為觀眾提供多元優質的廣播媒體內容為目標的改革方向與建議,甚至維持以傳統手法透過發牌制度牢牢地掌握市場發展,讓官員可隨時主導市場去向,與拆牆鬆綁、與時並進的目標背道而馳。

 

另一個應檢討的是上訴機制。無綫禁止非全職合約藝人及歌手亮相其他電視台,2013年被通訊事務管理局指屬濫用支配優勢及反競爭行為,違反《廣播條例》。無綫提出司法覆核要求推翻,高院法官裁定指通訊局的審議過程欠缺恰當上訴機制違反人權法,裁定無綫勝訴。政府應檢視現有通訊局的審議過程是否有改善的空間。

 

 

 

 

拆牆鬆綁: 廢除行政長官發牌規定,為觀眾提供多元優質選擇

 

數年前港視事件反映行政長官審批制度僵化、箝制市場自由競爭,何以政府只對持牌廣播機構放寬規管,卻對「房裡的大白象」– 兩級發牌制度視而不見,實際上小修小補。「拆牆鬆綁」只是堂皇說法,實際上只是維護現有電視台的長期商業利益。

 

當年行政長官梁振英推翻通訊局建議發牌香港電視,把本地資本對廣播業投資的意欲大潑冷水,這個明顯錯誤的程序已經對廣播業做成了極大傷害。如果政府真正希望推動廣播業和創意產業進步,應簡化和加快免費電視服務牌照的審批程序。

 

今時今日社交媒體上的資訊發達,放寛跨媒體擁有權事實上也影響不大。即使報紙的控制人同時擁有廣播牌照,亦難以像數十年前壟斷市場和主導所有新聞。《競爭條例》已全面實施,若情況真的出現,競爭事務委員會亦有責任跟進。傳統媒體認為它們受嚴格規管因此面對新興網媒是一場不公平競爭,然而它們擁有龐大的新聞機器,能夠在公共政策和政治當中發揮極大的影響力,是獨特的優勢。

 

言論自由和觀點多元化是廣播規管制度必須守護的一環。今次當局提出所謂「拆牆鬆綁」結果只是鞏固現有競爭者的利益,並不能真正締造公平競爭,令本地電視質素、營運環境或競爭力改善。

 

香港廣播政策要能為市場撥亂反正,不應只顧保護現有業者。廣播制度問題的癥結在於缺乏公平競爭,政府依然拒絕放棄操控廣播發牌的權力,亦繼續牢牢地管制廣播內容。繼續由行政長官會同行政會議決定發出廣播牌照,是最大的錯誤。

 

檢討和修改廣播法例的目標,應朝向簡化不只是媒體擁有權,更重要的是內容規管、簡化發牌程序、開放市場,令國際投資者有信心投資,製作更多元優質的內容,給予市民更多資訊及娛樂選擇。

Office Of Hon. Charles Mok, Legislative Councillor (IT)