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How should we regulate big tech? (Column on EJ GLOBAL plus)
2019-11-16

在互聯網發展的初期,公眾傾向留意科技公司(例如新創企業)怎樣快速地為消費者提供更多的新選擇,挑戰甚至取代市場上的行業龍頭,當時對科企的觀感普遍正面。然而,科企帶來的轉變不只反映在藍籌公司的市值和商業世界。

 

消費者、政府和政客逐漸發現數碼經濟帶來的顛覆力量無遠弗屆,從私隱保護、房屋市場、交通到勞工權益,科企所及之處莫不造成深遠的影響。各國人民開始要求政府回應創新科技對整個社會的各種挑戰,例如市場競爭、保護數據和私隱、數據互通性標準、版權、徵收稅項、平台責任、處理鼓吹仇恨言論和假新聞、發布網上內容平衡人權保障等。

 

美國、歐洲和中國作為全球最大的市場,對於科技公司規管採取不同的方向和目的。這些模式對於香港的啟示為何?謹在此與讀者分享一些觀察,為相關討論拋磚引玉。

 

美國數十年以來一直孕育出大型科技企業,而中國的創科生態圈亦產生不少能夠衝出本土立足全球的成功科企例如百度、阿里巴巴和騰訊,還有最近火熱的社交平台抖音。橫顧全球科網產業,雖然歐洲和其他區域亦有不少有創意和成功的公司,相對而言能夠與美國和中國科技巨頭爭長短的只屬鳳毛麟角。

 

歐洲對於互聯網和科技產業的監管和立法工作非常積極,可謂帶領全球規管科企浪潮的先導者。根據跨國律師行霍金路偉剛公佈一項分析全球16個地區今年上半年對於數碼企業規管建議的研究,發現將近一半的立法建議來自歐洲。

 

不論訂立被視為私隱監管新標準的《通用數據保障條例》(GDPR)規管影響歐盟公民的網絡服務,裁定科企的併購違反法例,或是在反壟斷問題上三番四次對美國的“GAFA”科企龍頭(谷歌、亞馬遜、臉書和蘋果)窮追猛打,歐盟在維護消費者權益方面的取態,正帶動全球規管者的風向。

 

仍在處理脫歐問題的英國政府,今年三月發表調查報告亦指小部分科技企業壟斷市場,現有監管法規過時,倡議訂立新法例加強規管,讓消費者掌握自己的資料等,應對數碼行業競爭不足。

 

美國方面,早年對科技企業的監管相對較寬鬆,集中關注壟斷市場為主(例如微軟、AT&T)。由於FAANG企業近年越來越強大,尤其是臉書收購Instagram和WhatsApp交易後變相將強敵消滅,有輿論要求迫使它們分拆。美國國會和司法部亦對谷歌、臉書、推特等科技巨頭展開反壟斷調查,調查有否濫用強大的市場影響力阻礙競爭和創新。

 

中國政府對數碼經濟發展一直採取『先試後管』的政策,令科技巨擘能夠相對自由地推出產品和服務從而在市場佔重大角色。隨著P2P貸款平台、共享經濟等問題出現,促使中國政府對科技企業採取更狠的監管。2017年6月生效的《網絡安全法》反映大陸政府對網絡企業全面牢牢控制。習近平最近高調推動區塊鏈、制訂密碼法等,反映正透過國家標準、法例的制訂,對科技發展進行全方位掌控。百度、阿里巴巴和騰訊三強鼎立的局面已轉變為小米、360、京東、美團、今日頭條、滴滴等多強崛起。

 

香港對於科技巨頭又能夠做到多少?作為一個規模細小的市場,根本沒有如歐美政府的龐大影響力,難以制訂覆蓋廣泛的法例。雖然無法以大國的方法去規管科技公司,但香港政府卻沒有盡力為市民提供其他地區擁有的權利保障。

 

例如私隱保障方面,香港的法例長期落後,選舉事務處、國泰航空等大型個人資料外洩事故都沒有發生如外國的罰款甚至有人問責,期望即將進行的一輪修訂工作能夠帶來改善。若針對外地科企,香港執法機關對境外活動沒有執法權,而且搜證和執法上較本地複雜,只能與海外規管者共同跟進。

 

香港政府傾向比較審慎,為特定政策目標和個別行業需要,制訂法例監管有香港業務的科技企業。例如用行業規管模式循序漸進引入規管,例如金融科技範疇的虛擬銀行、支付工具牌照;證監會對網上分銷及投資諮詢平台訂立規管守則;去年通過的《旅遊業條例》也踏出規管網上旅行代理商的第一步。

 

相對而言,其他亞洲國家較進取,例如台灣和新加坡近年傾向以訂立有利科技發展的法例,營造吸引外國投資者的環境,平衡行業發展、數碼經濟創新和保障人民權利。

 

在香港,即使對消費者有益的規管建議,都可能因為功能組別以“影響營商環境”為由面對大量阻力。立法會被短視商家思維把持,就算符合社會利益,多數『一鬧、二拖、三溝淡』。特首曾經高舉為科技創新『拆牆鬆綁』的口號,但思維落伍的既得利益加上扭曲政制,令他們佔最大政治力量,革新法例促進創科無從談起。

 

香港不能以西方的方式規管科技巨頭,但不應跟隨大陸模式令科企規管制度過份嚴格,變相把一些剛萌芽、缺乏資源處理規管的小型科技公司排之於門外。目前在金融領域監管者與業界在監管沙盒環境研究合適規管模式,會比大刀闊斧立法規管更加靈活。

Office Of Hon. Charles Mok, Legislative Councillor (IT)