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Regulating telemarketing calls to curb nuisance caused to citizens (Column on HKEJ, Chinese version only)
2018-04-10

一直以來,真人促銷電話令市民極度困擾,一些巧立名目的公司以各種團體名義聲稱贈送美容服務,或有財務中介公司假借銀行之名向市民提供「免批核信貸額」。《非應邀電子訊息條例》只涵蓋用短訊、傳真和預錄電話訊息,就算市民口頭要求拒收或以軟件過濾,亦未能完全杜絕頻繁的真人促銷電話,只可立即掛斷電話,甚至拒收所有不明來電。

行業自行規管成效低

早於2014年,時任私隱專員已促請當局把人對人直銷電話納入拒收訊息登記冊,修訂《非應邀電子訊息條例》,擴大拒收訊息登記冊的涵蓋範圍,把人對人電話也納入規管。政府於2017年5月到7月就加強規管人對人促銷電話進行諮詢,分別提出改善自行規管、推廣使用智能電話來電過濾應用程式和設立法定拒收訊息登記冊3個方案。

行業自行規管模式明顯無效,而單靠程式也不足以堵截cold call,因此筆者在諮詢期間為市民提供意見書生成器,市民反應踴躍,並透過工具提交超過1800份意見書,促請政府立法規管杜絕擾民來電。政府建議設立法定拒收訊息登記冊,讓不希望接收人對人促銷電話的市民可藉登記表明拒收電話,筆者表示歡迎。草擬法例和執行不易,需要仔細研究,確保新的登記冊能夠有效地發揮阻嚇作用。

一般而言,很多cold call源於公司委託中介機構(如電話服務中心)代為撥出,政府將探討向促銷電話的最終得益人施加法律責任。這點關係到法例會否變成無牙老虎,因此極為關鍵。

筆者認為政府應考慮對真人電話促銷活動訂出實務指引,並在法例中指明委託者的責任,以免只有前線承受罪責而真正獲益者可逍遙法外。

其次,法例無可避免地須要處理假冒和境外來電的問題。不少電話促銷,例如提供私人貸款,來電者都會聲稱是代表銀行,但其實是其他貸款機構或財務中介。而不少市民反映,真人促銷電話多來自外地,難以識別和追查。

此外,如何分辨「白撞」的cold call和已取得同意的商業推廣warm call,例如安排客戶續約、提供優惠等亦須研究。昨天立法會資訊科技及廣播事務委員會會議討論加強規管人對人促銷電話的諮詢報告,不少議員發言都認同立法規管人對人促銷電話,亦有商界代表對立法建議有強烈反對,顯示當局尚需要繼續溝通,正視中小企關注和幫助商界了解如何合法進行推廣。

新科技造成灰色地帶

當局亦須要考慮執行機構在調查及檢控工作將面對的困難。實施《非應邀電子訊息條例》至今只有一宗針對商業傳真訊息的檢控個案,2017年1月被裁定罪名成立並須罰款。雖然通訊辦接到大量投訴,但往往調查、舉證和檢控工作困難,很多時候未必獲得足夠證據把違法者繩之於法,真正能定罪的個案絕無僅有。昨天的討論中,有議員提及人工智能撥出的促銷電話是否屬於人對人促銷或預錄電話訊息,亦顯示未來科技進步可能造成的灰色地帶。

英國、澳洲、加拿大、紐西蘭、法國、美國和新加坡同樣有包括促銷電話在內的拒收訊息登記冊,筆者認為政府應參考海外地區和通訊辦過往的經驗,為私隱專員公署日後負責處理投訴、調查、檢控和公眾教育的工作提供更多資源,並在法例草擬時研究科技最新發展可能造成的規避方式。

由於日後通訊辦將與私隱專員公署分別管理兩個登記冊,如何整合有關資訊令登記更簡便,方便市民一站式登記拒收電子訊息和真人促銷電話,把查詢及投訴轉交合適的機構將非常重要,否則由兩個不同機構管理,有機會令公眾感到混淆和造成不便。

過往有報道揭發,過濾來電程式上載用戶通訊錄並讓用戶逆向搜尋電話號碼,造成潛在私隱風險。政府建議資助程式開發商從獨立機構取得國際認可的私隱管理認證和定期覆檢,筆者期望政府諮詢業界清晰訂出準則,在保障用戶私隱與分析使用習慣數據的需要之間取得平衡。

考慮到新的登記冊對傳統使用電話推銷業界和中小企商業活動的影響,政府應加強推廣採用科技券計劃的資源,幫助中小企採用社交平台和互聯網進行推廣,減低對真人促銷電話的依賴。

Office Of Hon. Charles Mok, Legislative Councillor (IT)